Kommentar till regeringens vårproposition 2021 och ändringsbudgetar

Liksom KI gör regeringen bedömningen att inflationen blir lägre än inflationsmålet i år och faller tillbaka ytterligare nästa år. Regeringens prognoser för inflationen är dock betydligt lägre än KI:s prognoser för båda åren. Till skillnad från KI gör regeringen därför bedömningen att Riksbanken kommer att sänka styrräntan nästa år så att den återigen blir negativ.

När det gäller offentliga finanser har regeringen en tydligt mer negativ bedömning av det finansiella sparandet 2021. Det beror bland annat på att vårpropositionen (vårändringsbudget och extra ändringsbudget prop.2021:166.) innehåller mer omfattande åtgärder för 2021 än vad KI räknade med i den senaste prognosen (se ”Offentligfinansiella effekter av regeringens politik” nedan). Regeringen bedömer dessutom att de krisåtgärder som vidtagits till följd av pandemin sammantaget blir mer kostsamma under 2021 än vad KI räknat med. En annan bidragande orsak är att regeringen prognostiserar en lägre skattekvot än KI.

Offentligfinansiella effekter av regeringens politik

Finanspolitiska åtgärder härrör i huvudsak till pandemin

Sedan den ordinarie budgetpropositionen för 2021 har regeringen presenterat sex extra ändringsbudgetar utöver vårändringsbudgeten. De åtgärder som presenterats i ändringsbudgetarna uppgår till ca 120 miljarder kronor, där över hälften avser transfereringar till företag, främst i form av omställningsstöd och korttidsarbete. Statsbidrag till kommuner och regioner, till stor del riktade för att hantera pandemin, samt transfereringar till hushåll är också stora poster. Bland annat som en följd av att Konjunktur­institutet ser något ljusare på den makroekonomiska utvecklingen jämfört med regeringen bedömer Konjunktur­institutet att stöden till företag och hushåll kommer att används i en lägre omfattning än vad regeringen bedömer. De åtgärder som presenterats i extraändringsbudgetarna, tillsammans med den ordinarie budgetpropositionen för 2021, innebär att finanspolitiken fortsätter stötta ekonomin 2021.

Ändringsbudgetar är enligt budgetpraxis avsedda till att hantera oförutsedda händelser sedan den ordinarie budgetpropositionen presenterats. De ska därför inte användas för att förändra finanspolitikens innehåll, utöver det som följer av de oförutsedda händelserna. Även om de åtgärder som presenterats sedan den ordinarie budgetpropositionen för 2021 främst syftar till att hantera den pågående covid-19-pandemin, och den oförutsedda utveckling som den har tagit, finns exempel på åtgärder som inte syftar till att hantera oförutsedda händelser.

Utgiftstaket är onödigt högt i närtid

För att ta höjd för stora utgifter för att stötta ekonomin i samband med covid-19-pandemin har tidigare beslutade utgiftstak för åren 2020–2022 höjts kraftigt. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, det vill säga budgeteringsmarginalen, blir betydligt större 2020–2022 än vad som tidigare har varit normalt. I tider av förhöjd osäkerhet kan det vara motiverat med en extra buffert under utgiftstaket, men risken med mycket stora budgeteringsmarginaler är att utgiftstaket förlorar sin roll som styråra för den ekonomiska politiken. Om ett värre scenario längre fram står för dörren, med behov av ännu mer krisåtgärder, kan i stället utgiftstaket för innevarande år höjas ytterligare. Utifrån detta hade det varit önskvärt med en nedjustering av utgiftstaket för 2022. Samtidigt är utgiftstaket, som andel av BNP, lägre 2023 och 2024 jämfört med de tre föregående åren.

Finanspolitiken bör stramas åt kommande år för att vara i linje med överskottsmålet

De finanspolitiska åtgärderna som införts 2020 och 2021 har stöttat ekonomin men samtidigt inneburit stora underskott för de offentliga finanserna. Både nationellt och på EU-nivå tillåts underskott enskilda år och den finanspolitik som hittills förts under covid-19-pandemin är i linje med det finanspolitiska ramverket. Dock innebär ramverket också krav på regeringen att specificera hur en återgång till målnivån för sparandet ska ske vid målavvikelser. I den prognos som presenterats förbättras offentlig sektors sparande 2022 men är fortsatt under den nivå som är i linje med överskottsmålet. Det hade därför varit önskvärt att regeringen tydligare framhållit att sparandet ska fortsätta stärkas även efterföljande år.

Regeringen bedömer att Maastrichtskulden, det vill säga den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, är kvar på knappa 40 procent av BNP i år för att 2022 närma sig skuldankarets nivå på 35 procent av BNP. Det faktum att Riksbanken ändrar strategi för valutareserven är en stor del i att Maastrichtskulden har en sådan gynnsam utveckling. Riksbankens nya strategi talar för att en teknisk nedjustering görs av skuldankaret, från den nuvarande nivån om 35 procent av BNP till ca 30 procent av BNP.

Långsiktigt hållbara offentliga finanser

I vårpropositionen presenterar regeringen varje år en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Beräkningarna görs fram till 2110 men årets analys fokuserar huvudsakligen på perioden fram till 2035. Det finansiella sparandet för offentlig sektor sjunker långsamt från ca 1,0 procent av BNP 2025. Maastrichtskulden, som andel av BNP, bottnar på under 30 procent i början av 2030-talet för att sedan öka till riktmärket för skuldankaret år 2050. I det basscenario som Konjunktur­institutet presenterade i sin årliga hållbarhetsberäkning bedömdes också de offentliga finanserna vara långsiktigt hållbara, men säkerhetsmarginalerna var mindre.[1] Scenarier på så här lång sikt är dock behäftade med en betydande osäkerhet.

Bedömning av ett urval av regeringens åtgärder

Spridningen av det virus som orsakar covid-19, och de åtgärder som införts för att begränsa smittspridningen, har drabbat företag som i grunden är livskraftiga. Därför har Konjunktur­institutet sedan pandemins utbrott tillstyrkt förslag som underlättat för företag att behålla sina anställda och gett företagen möjlighet att övervintra pandemin. Regeringen har vid flera tillfällen förlängt och förstärkt flera förslag. Nedan kommenteras några av de förslag som regeringen lämnat i vårändringsbudgeten och de extraändringsbudgetar som beslutats.

Mer generöst system för korttidspermittering förhindrar uppsägningar

Möjligheten till korttidsarbete med förhöjt statligt stöd (så kallad korttidspermittering) infördes under 2020. Det förhöjda stödet avsåg ursprungligen att gälla fram till och med december 2020. Regeringen har därefter i omgångar förlängt och förstärkt stödet. Den senaste förlängningen innebär att det förstärkta stödet för korttidsarbete ska betalas ut till och med 30 juni 2021. Förlängningen innebär att företag kommer kunna permittera anställda till som mest 80 procent samt att staten står för 75 procent av kostnaden.

Korttidsarbete innebär att arbetstagare går ner i arbetstid samtidigt som staten täcker den övervägande delen av lönebortfallet. Konjunktur­institutet bedömer att åtgärden var lämplig och bidrog till att dämpa uppgången i arbetslöshet 2020 och att åtgärden även har bidragit till en snabbare återhämtning på arbetsmarknaden därefter. Konjunktur­institutet har tidigare påtalat att nackdelen med korttidsarbete är att det riskerar att cementera en befintlig företagsstruktur, bland annat genom att även ge stöd åt företag som inte är långsiktigt livskraftiga, och motverka arbetskraftens rörlighet till expanderande branscher.[2] Denna bedömning kvarstår.

Sedan systemet med korttidsarbete infördes så har de negativa ekonomiska effekterna av pandemin minskat och en återhämtning pågår i såväl Sverige som i omvärlden. Antalet arbetstagare som berörs av varsel befinner sig nu på ungefär samma nivå som innan covid-19-pandemin, medan antalet anställda som berörs av konkurser befinner sig på en klart lägre nivå. Även inom de kontaktnära branscherna så verkar antalet anställda som drabbas av konkurser befinna sig på samma eller lägre nivå som innan pandemin.[3] Detta indikerar att riskerna med systemet med korttidsarbete – att det förhindrar nödvändig strukturomvandling – har ökat. Detta måste dock vägas mot att det fortfarande råder stor osäkerhet kring pandemins förlopp samt att det finns en risk att effektiva matchningar i annars konkurrenskraftiga verksamheter förstörs och att personer fastnar i arbetslöshet. Sammantaget bedömer Konjunktur­institutet att förlängningen av korttidspermitteringssystemet under första hälften av 2021 är befogad. Ytterligare förlängningar därefter är dock sannolikt ej motiverade, särskilt inte till dagens höga subventionsgrader.

Omställningsstöd hjälper företag att övervintra pandemin

För att hjälpa företag att övervintra pandemin har det införts omställningsstöd till företag och omsättningsstöd till enskilda näringsidkare. Dessutom har det införts ett nedstängningsstöd som kan användas för att kompensera de företag som drabbas om pandemilagen aktiveras. Syftet med stöden är att verksamheterna ska kompenseras för sina fasta kostnader då pandemin och de åtgärder som införts för att begränsa smittspridningen resulterat i minskade intäkter. Vad gäller omställningsstöd och omsättningsstöd kommer pengarna sent i förhållande till när tappet i omsättning skedde. Stödet var tvunget att få klartecken från EU, vilket nu är klart, så företagen kan söka stöd för hösten och vintern.

Som tidigare nämnts så torde det vara en effektiv krisåtgärd att hjälpa företag som i grunden är livskraftiga att övervintra pandemin. Det möjliggör för en ekonomisk återhämning när pandemin är över. Samtidigt finns det problem med den här typen av stöd som omställnings-, omsättnings- och nedstängningsstödet utgör då det finns en risk att stöden betalas ut till företag som har problem som inte är relaterade till pandemin. Genom att de företagen får del av stöden förhindras ekonomins normala strukturomvandling vilket på sikt kan leda till lägre tillväxt. Ett tecken på att de samlade stöden sedan pandemins utbrott kan ha varit för generösa är att antalet konkurser i vissa branscher varit lägre under pandemin jämfört med tidigare år. Utifrån denna aspekt är det därför viktigt att stöden bara ges under en begränsad period och inte förlängs när pandemin klingar av.[4]

Nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga är ett trubbigt verktyg för ökad sysselsättning

Regeringen kommer tidigarelägga en tidsbegränsad sänkning av arbetsgivaravgifterna för unga i åldrarna 18–23 år, till 1 januari 2021. I det förslag som lades fram i budgetpropositionen för 2021 så skulle sänkningen träda i kraft 1 april 2021 och vara till och med 31 mars 2023. Förslaget innebär att arbetsgivaravgifterna för unga sänks med 11,7 procent­enheter vilket motsvarar en relativ arbetskostnadssänkning med knappa 9 procent. De sänkta arbetsgivaravgifterna betalas ut retroaktivt för arbetskostnader under första kvartalet 2021.

Den tidigarelagda sänkningen av arbetsgivaravgifterna kommer kunna innebära ett stöd för verksamheter som anställer unga i högre grad. Flera av de branscher som drabbats hårdast av pandemin anställer en relativt sett hög andel unga, exempelvis hotell- och restaurangbranschen samt transportbranschen.

Samtidigt har Konjunktur­institutet tidigare påpekat att sänkta arbetsgivaravgifter är ett trubbigt verktyg för att öka efterfrågan på arbetskraft.[5] Denna bedömning kvarstår. De som redan är anställda till ordinarie arbetsgivaravgift subventioneras i onödan vilket skapar betydande dödviktskostnader. Tidigare utvärderingar av sänkta arbetsgivaravgifter för unga har pekat på relativt små effekter på efterfrågan på arbetskraft. Den offentligfinansiella effekten blir negativ per skapat arbetstillfälle eftersom intäkterna från de nya arbetstillfällena inte motsvaras av intäktsbortfallet från de befintliga anställningar som subventioneras.[6]

Regeringen föreslår dessutom att sänkningen av arbetsgivaravgifterna för unga förstärks under juni-augusti i år. Att perioden med förstärkt nedsättning är så pass kort och infaller så pass nära i tid bör minska de sysselsättningsskapande effekterna av förslaget. Den korta perioden med förhöjd subventionsgrad innebär att förslaget främst ökar företagens incitament till att visstidsanställa under sommarmånaderna. Forskning har visat att sommarjobb kan bidra till att unga får bättre fäste på arbetsmarknaden.[7] Samtidigt är det troligt att många företag redan kommer att ha hunnit fatta beslut om sin sommarbemanning innan de får kännedom om förslaget. En påtaglig risk är därmed att de sänkta arbetsgivaravgifterna i huvudsak subventionerar nyanställningar som hade kommit till ändå. Vidare är det troligt att de subventionerade sommarjobben till stor del går till heltidsstuderande, en grupp vars arbetslöshet får anses som mindre problematisk.

Åtgärder motiverade utifrån miljö- och klimat

I propositionen föreslås ett antal förändringar som motiveras utifrån miljö och klimat. Det rör bland annat förstärkning av miljökompensationen för godstransporter på järnväg, ökad satsning på klimatanpassning och ett tillskott av medel till solcellsstöd.

I sammanhanget är dock satsningarna av mindre karaktär. Utgiftsområde 20, allmän miljö- och naturvård, ökar med 97 miljoner. Då ingår posten Klimatpremier på 100 miljoner, ett stöd riktat mot elektrifiering av lastbilar, som kompenseras av motsvarande minskning av medel till infrastruktur av elektrifierade transporter som ligger i utgiftsområde 21. Tillskottet till miljö och klimatområdet är visserligen begränsat samtidigt som åtgärder av den karaktären huvudsakligen ska hanteras i den ordinarie budgetpropositionen.

Noter

[1] Se kapitel 1 i Hållbarhetsrapport 2021 för de offentliga finanserna, 2021, Konjunkturinstitutet

[2] Se remissvaret ”Stöd till korttidsarbete i vissa fall”.

[3] Se SCB:s statistik över Konkurser och offentliga ackord för detaljhandeln respektive hotell- och restaurangbranschen.

[4] Se remissvaret ”Nedstängningsstöd”,

[5] Se remissvaret ”Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som står långt från arbetsmarknaden (ingångsavdrag)”,

[6] Egebark och Kaunitz (2013) skattar den offentligfinansiella kostnaden per skapat arbetstillfälle till 1–1,6 miljoner kronor medan Saez m fl. (2019) skattar kostnaden till omkring 500 000 kronor, se Saez, E., Schoefer, B., & Seim, D. (2019). Hysteresis from Employer Subsidies (No. w26391). National Bureau of Economic Research.

[7] Se IFAU, Rapport 2013:20.