Begrepp och antaganden gällande offentliga finanser

Konjunkturinstitutet gör dels prognoser på de offentliga finanserna och dels ett finanspolitiskt scenario. Nedan beskrivs ett antal centrala begrepp samt vilka antaganden som ligger till grund för det finanspolitiska scenariot.

Prognos och scenario

På kort sikt gör Konjunkturinstitutet prognoser för de offentliga finanserna. Den finanspolitiska prognosen utgår från statens budget. På längre sikt görs istället ett finanspolitiskt scenario.

I scenariot antas finanspolitiken bedrivas så att sparandet är i linje med överskottsmålet. På sikt antas därför det strukturella sparandet uppgå till en tredjedels procent av potentiell BNP, vilket om ekonomin är i balans innebär att det finansiella sparandet når överskottsmålet. Om det bedöms föreligga en avvikelse från målet i utgångsläget som är jämförelsevis stor, kan anpassningen ta mer än ett år. De prognosår som saknar en beslutad budget, eller tydligt aviserad politik, följer samma antaganden som i det finanspolitiska scenariot.

Beräkning av det strukturella sparandet

Det strukturella sparandet i offentlig sektor är en beräkning av vad det finansiella sparandet skulle vara om ekonomin var i konjunkturell balans. Det finansiella sparandet påverkas av konjunkturen eftersom skatteinkomsterna ökar när konjunkturen förstärks, samtidigt som utgifterna för framför allt arbetslöshet sjunker. Att ekonomin är i konjunkturell balans innebär, enligt den metod som Konjunkturinstitutet använder, att resursutnyttjandet är balanserat och att skattebaserna uppgår till sina långsiktiga jämviktsandelar i förhållande till BNP.

Det strukturella sparandet anges normalt som andel av potentiell BNP. Potentiell BNP är inte observerbar utan beräknas utifrån modeller och antaganden och visar vad BNP hade varit vid ett balanserat resursutnyttjande. Det strukturella sparandet är en viktig indikator för huruvida det finansiella sparandet är i linje med överskottsmålet.

I beräkningen av strukturellt sparande analyseras inkomster och utgifter var för sig. Alla skatteinkomster anses vara konjunkturberoende medan arbetsmarknadsersättningar är de enda utgifterna som konjunkturjusteras. Utgifterna justeras med hänsyn till arbetslöshetsgapet. Dessutom korrigeras sparandet för vissa större engångseffekter.

Inkomsterna konjunkturjusteras med avseende på om skattebaserna avviker från dess långsiktiga jämviktsandelar; andelar som tas fram med den statistiska metoden HP-filtrering. I en högkonjunktur ökar skatterna normalt ungefär i linje med BNP, men olika skatters andelar av BNP kan förändras om produktionens sammansättning ändras. Strukturellt sparande justeras därför för om skattebaserna är gynnsamma eller ogynnsamma ett enskilt år, jämfört med deras normalläge.

En utförlig beskrivning samt känslighetsanalys av det strukturella sparandet ges i fördjupningen Strukturellt sparande – en osäker bedömning, i rapporten Konjunkturläget, juni 2019.

Beräkning av budgetutrymme

Budgetutrymmet visar utrymmet för nya ofinansierade finanspolitiska åtgärder, såsom utgiftsökningar och/eller skattesänkningar.

Vid oförändrade regler, det vill säga om inga nya finanspolitiska beslut fattas av riksdag, regering eller kommuner, tenderar de strukturella utgifterna som andel av potentiell BNP att sjunka över tiden. De strukturella inkomsterna utvecklas däremot vanligen ungefär i takt med potentiell BNP. Att utgiftsandelen faller beror på att det finns ett inbyggt dämpande system för de offentliga utgifterna eftersom de till stor del saknar direkt koppling till den ekonomiska utvecklingen. De offentliga inkomsterna, främst skatter, är ofta bestämda i termer av skattesatser och utvecklas därför normalt sett i takt med BNP vid oförändrade regler. Den förstärkning av det strukturella sparandet som sker vid oförändrade regler kallas automatisk budgetförstärkning. En utförligare beskrivning av budgetutrymmet ges i fördjupningen Automatisk budgetförstärkning ger utrymme för ofinansierade åtgärder, i rapporten Konjunkturläget, oktober 2019.

Budgetutrymmet beräknas enligt Konjunkturinstitutets definition som den del av det strukturella sparandet som vid oförändrade regler överstiger en tredjedels procent av potentiell BNP. Det är den nivå på det strukturella sparandet som ger ett finansiellt sparande på en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel vid symmetriska konjunkturcykler, och är det överskottsmål som gäller från och med 2019. Det bör dock understrykas att om konjunkturcykler är asymmetriska krävs ett något högre strukturellt sparande. Därtill kan det vara motiverat att ha ett lite högre strukturellt sparande i goda tider för att kunna ha ett något lägre strukturellt sparande i tider med lågt resursutnyttjande. Se vidare diskussion i ett pm från Konjunkturinstitutet, Målnivå för strukturellt sparande, Dnr: 2018-198PDF.

Demografiskt betingad efterfrågan

När befolkningens storlek eller sammansättning förändras påverkas efterfrågan på offentligt finansierade verksamheter. Konjunkturinstitutet använder SCB:s befolkningsprognos för att beräkna en demografiskt betingad efterfrågan som används som utgångspunkt för prognoserna för offentlig konsumtion och investeringar. Den demografiskt betingade efterfrågan beräknas separat för kollektiv och individuell konsumtion och vägs därefter samman utifrån utgifternas storlek.

I beräkningarna antas efterfrågan på kollektiv konsumtion, till exempel försvar och rättsväsende, växa i takt med befolkningen. Efterfrågan på individuell konsumtion, främst skola, vård och omsorg, antas styras av befolkningens storlek och ålderssammansättning eftersom konsumtion av dessa välfärdstjänster i hög utsträckning skiljer sig åt mellan olika åldrar. Individuella välfärdstjänster efterfrågas framför allt av yngre och äldre. Beräkningarna baseras på SCB:s nedbrytning av hur konsumtion av olika välfärdstjänster skiljer sig åt mellan åldersgrupper. Individuell konsumtion utgör för närvarande ungefär tre fjärdedelar av den totala offentliga konsumtionen.

Finanspolitiskt scenario

Scenariot tar vid där prognosen slutar och är en konsistent beskrivning av utvecklingen de följande åren. I scenariot antas finanspolitiken bedrivas så att sparandet är i linje med överskottsmålet. På sikt antas därför det strukturella sparandet uppgå till en tredjedels procent av potentiell BNP, vilket om ekonomin är i balans innebär att det finansiella sparandet når överskottsmålet. En utförlig beskrivning ges i fördjupningen Ny metod för finanspolitiskt scenario, rapporten Konjunkturläget, mars 2018. Scenariot bygger på följande antaganden:

  • Stat och kommun beslutar om utgiftsåtgärder inom offentlig konsumtion och investeringar som bibehåller personaltätheten inom offentligt finansierade verksamheter samt en standardhöjning ungefär i linje med historiskt mönster. Konjunkturinstitutet kallar detta för demografiskt betingade utgiftsåtgärder.
  • Statliga investeringar växer i samma takt som potentiell BNP. Kommunala investeringar växer i samma takt som demografiskt betingad efterfrågan.
  • Konjunkturinstitutet antar konstanta kostnadsandelar för arbete, kapital- och insatsvaror inom den offentligt finansierade produktionen av olika tjänster. Antagandet innebär att eftersom lönerna antas stiga snabbare än priserna på kapital- och insatsvaror får personalen med tiden bättre och/eller mer utrustning, vilket leder till en standardhöjning.
  • Stat och kommun beslutar om åtgärder som ökar eller minskar hushållens disponibla inkomster så att det strukturella sparandet uppgår till en tredjedels procent av potentiell BNP. I Konjunkturinstitutets scenario sker detta genom en beräkningsteknisk överföring från offentlig sektor till hushållen. Om den beräkningstekniska överföringen till hushållen är positiv (negativ) innebär det åtgärder som ökar (minskar) hushållens disponibla inkomster. I scenariot tas inte ställning till hur åtgärderna fördelas mellan skatter och transfereringar till hushåll.
  • Kommunsektorns skulder antas på sikt inte växa som andel av BNP. Antagandet är Konjunkturinstitutets operationalisering av det mer allmänt hållna målet att kommunerna ska upprätthålla god ekonomisk hushållning. Givet nuvarande investeringsnivåer innebär antagandet att ett finansiellt sparande i kommunsektorn på –0,3 procent av BNP nås på några års sikt. I scenariot tas inte ställning till om målet uppnås genom ändrade kommunalskattesatser eller statsbidrag.