2019-12-11

Specialstudie KI 2019:22

Styrning mot energi- och fossilsnåla fordon – en analys av det svenska bonus-malus-systemet

Styrning mot mer energieffektiva fordon kan behövas. Bonus-malus-systemet påverkar individernas nybilsval genom att göra nya bilar med höga utsläpp dyrare och de med låga utsläpp billigare. Det kan verka som ett rimligt styrmedel - det är enklare att nå utsläppsmålet med en mindre bränsletörstig bilpark. Men jämförelsen haltar. Rationella bilköpare tar de förväntade bränslepriserna i beaktande när de väljer bil. Om bränslepriserna är ”rätt” så kommer därmed även bilvalet att bli ”rätt”. Här finns redan befintlig styrning via reduktionsplikt och bränsleskatter.

Frågan är om det ändå går att motivera ett bonus-malus-system. Ett skäl som framförts är att bilköpare inte förmår att fullt ut ta hänsyn till framtida bränslekostnader. Om alla bilköpare gör samma underskattning av bränslekostnader kommer dock inte bonus-malus-systemet att på ett konsistent sätt korrigera för detta. Om enbart en del av bilköparna är icke-rationella kommer systemet snedvrida beteendet hos dem som uppför sig rationellt. Bättre kan då vara att sätta in riktade informationsinsatser som hjälper bilköpare att göra rationella val. Det bör poängteras att vi inte finner någon övertygande evidens för att bilköpare skulle vara icke-rationella.

Ett annat skäl till att införa bonus-malus-systemet kan vara att det bedöms svårt att få acceptans för en politik som kraftigt höjer pumppriserna. EMEC-analysen indikerar dock att systemets effekter på de pumppriser som krävs för att nå målet är relativt små. Dessutom kan systemet i sig självt ha oönskade fördelningseffekter. I den mån det är låginkomsttagare man vill värna kan det konstateras att den gruppen inte köper nya bilar i samma utsträckning som höginkomsttagare. Den direkta fördelningseffekten av bonus-malus är därför sannolikt försumbar eller till och med kontraproduktiv. En indirekt effekt som kan uppstå är om systemet påverkar begagnat-flottans sammansättning, så i förlängningen kan fler personer med låga inkomster förvärva en bil med låga utsläpp. Denna potentiella effekt dämpas dock om en del av de begagnade klimatbonusbilarna istället för att nå den svenska begagnatmarknaden går på export.

Vidare kan bonus-malus-systemet som styrmedel för ökat antal klimatbonusbilar i Sverige komma att försvagas när EU:s utsläppskrav skärps från och med 2021. Anpassning till kraven kommer att ske genom att biltillverkare ökar utbudet av laddbara bilar och minskar utbudet av rena bensin- och dieselbilar. Detta kommer också att ske i Sverige, även utan ett bonus-malus-system.

Om bonus-malus-systemet ska behållas bör systemet revideras. En första åtgärd är att värdera minskade specifika koldioxidutsläpp lika oavsett om det sker bland laddbara bilar eller bensin- eller dieselbilar. Detta styr kostnadseffektivt mot lägre specifika utsläpp, men inte nödvändigtvis mot lägre utsläpp från vägtrafik. Dessutom, eftersom den svenska ambitionen är att snabbt öka andelen klimatbonusbilar med låga fordons- och bränsleskatter, och bonus-malus-systemets syfte är att bidra till detta, urholkas statens skatteintäkter från vägtrafik. Ett annat problem som bör hanteras är de externa effekter som inte är direkt förknippade med förbränning av bränsle, till exempel trängsel och olyckor. De hanteras i dagsläget i stor utsträckning via energiskatten på drivmedel. Dessa externaliteter blir inte nödvändigtvis mindre av att fordonsflottan blir mer utsläppseffektiv. Ytterligare styrning kan därför behövas. Ett alternativ som bör utredas är en kilometerskatt som omfattar alla bilar, även klimatbonusbilar.