2021-09-20

Kommentar till regeringens budgetproposition 2022

Det råder en stor samsyn om hur konjunkturen utvecklas i år och nästa år. Regeringens senaste makroekonomiska prognos i budgetpropositionen för 2022 ligger nära Konjunkturinstitutets augustiuppdatering för 2021 och 2022. Konjunkturinstitutets bedömning av finanspolitikens inriktning för 2022 var att ett budgetutrymme på drygt 40 miljarder kronor skulle komma att utnyttjas för nya åtgärder. Regeringens omfattande utgiftsåtgärder i budgeten för 2022 innebär att den främsta indikatorn för överskottsmålet, det strukturella sparandet, ligger i regeringens prognos tydligt under den målsatta nivån för överskottet i de offentlig finanserna 2022. Regeringen bör därför redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske. Även om osäkerheten om konjunkturläget är förhöjd bedömer både regeringen och Konjunkturinstitutet att resursutnyttjandet i ekonomin är nära balanserat 2022. Konjunkturinstitutets bedömning är därför att regeringens omfattande åtgärder för 2022 måste motiveras av annat än stabiliseringspolitiska skäl, t.ex. fördelningspolitiska eller strukturpolitiska skäl. Inom miljö- och klimatområdet föreslås stora satsningar. Delar av dessa kan vara motiverade. I flera fall framstår dock effekterna på klimat och miljö som oklara.

Ekonomin fortsätter att återhämta sig

Sedan Konjunkturinstitutets konjunkturuppdatering i augusti har det inkommit statistik som stödjer bilden av att den ekonomiska återhämtningen blir stark det tredje kvartalet i år. Efter en kraftig uppgång i juni fortsatte SCB:s BNP-indikator att öka i juli, liksom konsumtionsindikatorn. Dessutom är hushåll och företag fortsatt positiva om den ekonomiska utvecklingen i Konjunkturbarometern och Barometerindikatorn låg i augustimätningen kvar på en historiskt sett mycket hög nivå. Sammantaget ger detta stöd åt bedömningen från i augusti att BNP växer med 4,4 procent i år.

Även regeringen bedömer att den svenska ekonomin fortsätter att återhämta sig det andra halvåret i år. Liksom Konjunkturinstitutets gör regeringen bedömningen att BNP stiger med 4,4 procent i år, se Tabell 1. Även för 2022 är prognosen mycket snarlik och både Konjunkturinstitutet och regeringen räknar med att arbetslösheten då faller tillbaka till 7,7 procent, även om regeringen räknar med en något lägre uppgång i sysselsättningen. Sammantaget råder det alltså en stor samsyn om hur konjunkturen utvecklas i år och nästa år.

Konjunkturinstitutets prognoser för inflationen ligger något högre än regeringens, men skillnaderna ska inte överdrivas. Såväl Konjunkturinstitutet som regeringen gör bedömningen att inflationen stiger tillfälligt i år och hamnar nära inflationsmålet om 2 procent. Nästa år, när bland annat effekterna av olika utbudsbegränsningar mildras och energipriserna inte längre driver på inflationen faller inflationen tillbaka igen och blir lägre än inflationsmålet. Både Konjunkturinstitutet och regeringen räknar med att reporäntan ligger kvar på 0,0 procent under resterande delen av 2021 och 2022.

Såväl regeringen som Konjunkturinstitutet gör bedömningen att underskottet i de offentliga finanserna blir stort i år, om än inte lika stort som 2020. Det stora underskottet är en följd av den ekonomiska kris som pandemin orsakat och de åtgärder som vidtagits för att bromsa smittspridningen och stödja ekonomin. Konjunkturinstitutets bedömning från augusti är att underskottet blir 1,6 procent i år, vilket är i linje med regeringens bedömning. Konjunkturinstitutets prognos för det offentligfinansiella sparandet 2022 baserades i augusti på antagandet att finanspolitikens inriktning skulle vara sådan att sparandet redan 2022 skulle vara i linje med överskottsmålet. Regeringen har dock presenterat en budget med sammantaget mer omfattande ofinansierade åtgärder än vad som rymdes i Konjunkturinstitutets augustiuppdatering, se nedan. Regeringen prognosticerar därför att det offentligfinansiella sparandet blir negativt även 2022.

Tabell 1: Nyckeltal


2021

2021

2022

BNP (faktisk)




Regeringen

–2,8

4,4

3,5

Konjunkturinstitutet

–2,8

4,4

3,6

Arbetslöshet (procent av arbetskraften)




Regeringen

8,3

8,8

7,7

Konjunkturinstitutet

8,3

8,9

7,7

Sysselsatta (procentuell förändring)




Regeringen

–1,3

–0,1

1,7

Konjunkturinstitutet

–1,3

–0,2

2,0

KPIF-inflation (årsgenomsnitt)




Regeringen

0,5

1,8

1,5

Konjunkturinstitutet

0,5

2,1

1,7

Offentligt finansiellt sparande (procent av BNP)




Regeringen

–3,0

–1,8

–0,7

Konjunkturinstitutet

–3,0

–1,6

0,3

Källor: Regeringens prognos från budgetproposition för 2022 och Konjunkturinstitutets konjunkturuppdatering 11 augusti.

Procentuellt utveckling respektive procent

Omfattande finanspolitik trots balanserat resursutnyttjande

Budgetpropositionen innehåller ofinansierade nya åtgärder om ca 74 miljarder kronor. Ungefär 62 miljarder kronor utgörs av ökade utgifter, varav ca 17 miljarder är statsbidrag till kommunsektorn och ca 18 miljarder är statlig konsumtion och ca 3 miljarder investeringar. Ungefär 22 miljarder är transfereringar till företag och hushåll. Skatter sänks med ungefär 12 miljarder kronor, där drygt 10 miljarder är skattesänkningar riktade till hushåll och resten är till företag. Utöver nya åtgärder finns det även redan aviserade åtgärder både på utgifts- och inkomstsidan, exempelvis införande av skatt på finanssektorn. Dessa åtgärder inkluderas inte i ovanstående 74 miljarder kronor.

Konjunkturinstitutets bedömning av budgetutrymmet

Konjunkturinstitutets bedömning av budgetutrymmet tar sin utgångspunkt i att det offentligfinansiella sparandet anpassas till att vara i linje med överskottsmålet. Det strukturella, det vill säga konjunkturjusterade, sparandet fungerar som en indikator på om sparandet är i linje med överskottsmålet. Om det strukturella sparandet avviker från 0,3 procent som andel av potentiell BNP bör detta korrigeras nästföljande år. Om det strukturella sparandet avviker kraftigt från 0,3 procent som andel av potentiell BNP behöver dock inte korrigeringen av sparandet ske på ett år utan kan göras under flera år. Vid bedömningen av i vilken takt som överskottsmålet ska återställas bör hänsyn också tas till styrkan i den underliggande ekonomiska återhämtningen och bedömningen av nivån på resursutnyttjandet i ekonomin, i enlighet med det finanspolitiska ramverket.

I konjunkturuppdateringen i augusti gjorde Konjunkturinstitutet bedömningen att det strukturella sparandet i år uppgår till –0,5 procent som andel av potentiell BNP. Den relativt stora avvikelsen skulle kunna utgöra ett argument för att inte bedriva en politik som leder till att det strukturella sparandet höjs till 0,3 procent av potentiell BNP redan 2022. Mot detta står att utfasningen av de tillfälliga stödåtgärderna som infördes till följd av pandemin i sig ger en betydande förstärkning av det strukturella sparandet 2022 och att det därför inte behövs andra aktiva åtstramande åtgärder för att sparandet ska vara i linje med överskottsmålet. Konjunkturläget bedöms därutöver vara balanserat 2022. Enligt Konjunkturinstitutets bedömning är det därför rimligt att öka det strukturella sparandet till 0,3 procent av potentiell BNP 2022. Detta tydliggörs av Konjunkturinstitutets beräkningar i augusti som visade att budgeten för 2022 (inklusive tidigare aviseringar) kan innehålla ofinansierade åtgärder om 43 miljarder kronor, samtidigt som det strukturella sparandet höjs till 0,3 procent som andel av potentiell BNP. Enligt Konjunkturinstitutets terminologi motsvarar därmed dessa 43 miljarder kronor budgetutrymmet för 2022.[1]

Tydlig avvikelse från överskottsmålet

Regeringen har presenterat ofinansierade åtgärder i budgeten för 2022 om ca 74 miljarder kronor. Mot bakgrund av den konjunkturbild som både regeringen och Konjunkturinstitutet har, bedöms inte så omfattande ofinansierade åtgärder vara stabiliseringspolitiskt motiverade. De kan dock vara motiverade av andra skäl, t.ex. fördelningspolitiska eller strukturpolitiska skäl. Regeringen räknar med att det offentligfinansiella sparandet uppgår till –0,7 procent av BNP 2022 (se Tabell 1), samtidigt som ekonomin i stort sett är konjunkturellt balanserad. Regeringens omfattande åtgärder i budgeten för 2022 innebär att det strukturella sparandet, dvs den främsta indikatorn för överskottsmålet, avviker från målnivån med nära 1 procentenhet. Bedömningen av den lämpliga omfattningen på finanspolitiken är osäker, men den innebär en tydlig avvikelse 2022 och en snabb återgång till överskottsmålet 2023 enligt regeringens prognos. Förstärkningen som kan ses 2023 är främst en följd av den finanspolitik som hittills aviserats. I praktiken får det till följd att ytterligare reformer 2023 kan behöva finansieras krona för krona.

Klimat- och miljöåtgärder med oklara effekter

Regeringen föreslår i budgetpropositionen klimat- och miljösatsningar på nära 12 miljarder kronor. Ett stort antal åtgärder föreslås. I flera fall rör det sig om relativt låga belopp. Exempel på åtgärder där större summor skjuts till är bonus-malus, där tillskottet under 2021 är nära två miljarder. Tillskottet är visserligen nödvändigt för att utbetala bonus till de som redan köpt miljöbilar. Konjunkturinstitutet har emellertid vid flera tillfällen framfört att bonus-malus-systemet har brister, inte minst i relation till EU:s politik på området, och bör avvecklas framöver.

Regeringen räknar satsningar på järnvägsunderhåll, kollektivtrafik och cykel som klimatåtgärder. Dessa åtgärder kan mycket väl vara motiverade, men deras effekter på klimatutsläppen är sannolikt mycket begränsade. Exempelvis är skattelättnader för förmånscyklar ett trubbigt styrmedel med oklara effekter, oavsett om syftet är att direkt öka cykelpendlingen eller att indirekt uppnå positiva klimat-, miljö- och hälsoeffekter.[2] Vidare ställer sig Konjunkturinstitutet tveksamt till de påstådda miljö- och klimateffekterna av åtgärder riktade mot ökad reparation och dylikt. [3] Flera av satsningarna är därför knappast effektiva som klimatpolitik.

Ett flertal stöd införs eller utökas. Stöd kan i flera fall vara samhällsekonomiskt motiverade utifrån exempelvis innovationsrelaterade marknadsmisslyckanden. Samtidigt är det generellt svårt att utforma dem så att de träffar rätt och faktiskt bidrar. Den exakta utformningen är därför viktig. Konjunkturinstitutet välkomnar att Bio-CCS omnämns i budgetförslaget. Området får initialt små medel men ska Sverige uppnå negativa utsläpp framöver är det centralt att redan nu fundera på hur Bio-CCS ska kunna etableras.

Avslutningsvis betonar Konjunkturinstitutet att regeringens satsningar ska betraktas i ljuset av redan befintlig styrning – något som riskerar att väsentligt minska förslagens redovisade faktiska klimateffekter (se exempelvis s 37 i Bilaga Klimatredovisning). Med andra ord; ur ett nationellt perspektiv kan förslagen bidra till svenska klimatmål. Ur ett EU-perspektiv, och därmed även globalt, är dock de direkta utsläppseffekterna sannolikt kraftigt överdrivna.

Noter

[1] Beräkningar av budgetutrymmet baseras på antagandet att kommunsektorns sparande anpassas mot ett underskott om 0,3 procent av BNP, vilket enligt Konjunkturinstitutets bedömning är förenligt med att kommunsektorns skuldkvot stabiliseras på sikt.

[2] Se KI:s remissvar ”Promemorian Skattelättnad för cykelförmån”, Dnr. 2021–163.

[3] Se KI:s remissvar ”Ytterligare stimulanser på hyberområdet: En ny skattereduktion för reparationer och skattefri uthyrning av personliga tillgångar”, Dnr. 2021–162.

Om kommentaren

Enligt Förordning (2007:759) med instruktion för Konjunkturinstitutet, har myndigheten bland annat ansvar för att analysera den förda finanspolitikens effekter med särskild tonvikt på hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finanspolitiska mål. Myndigheten har därutöver uppgiften att utvärdera den ekonomiska politikens kort- och långsiktiga effekter på riksdagens mål för miljökvalitet och på en i övrigt miljömässigt hållbar utveckling.