Kommentar till regeringens vårproposition 2019

Regeringens sammantagna bild av den ekonomiska utvecklingen 2019 och 2020 är lik den i Konjunkturinstitutets senaste prognos från i mars. Skillnaderna i BNP-tillväxten är i det närmaste försumbara. Regeringen gör bedömningen att arbetslösheten ligger kvar på 6,3 procent i år och ökar till 6,4 procent nästa år, vilket är helt i linje med Konjunkturinstitutets bedömning från i mars. Regeringen bedömer att det offentligfinansiella sparandet 2019 uppgår till 0,6 procent av BNP, vilket är högre än Konjunkturinstitutets bedömning. Skillnaden förklaras främst av att regeringen väntar sig högre inkomster.

Stor samsyn om den realekonomiska utvecklingen på kort sikt

Regeringen gör bedömningen att högkonjunkturen i Sverige toppade i fjol och att svensk ekonomi i år går in i en avmattningsfas. Detta är helt i linje med Konjunkturinstitutets bedömning från i mars. Skillnaderna i BNP-tillväxten för 2019–2020 är i det närmaste försumbara. Regeringen har en något mer optimistisk syn på investeringsutvecklingen under perioden, men i gengäld förutses den totala konsumtionen utvecklas lite svagare än enligt Konjunkturinstitutets bedömning.

För åren 2021–2022 bedömer regeringen att BNP ökar något mer än i Konjunkturinstitutets scenario från i mars. Regeringen har en mer optimistisk syn på tillväxten i hushållens konsumtion och exporten, samtidigt som den offentliga konsumtionen bedöms minska något. I Konjunkturinstitutets scenario för offentlig konsumtion förutses att den demografiska utvecklingen, med allt fler yngre och äldre, leder till att den offentliga konsumtionen fortsätter att öka under perioden i linje med det historiska mönstret.

Regeringens syn att BNP ökar något mer åren 2021–2022 är delvis en följd av att regeringen har en något mer optimistisk syn på jämviktsarbetslösheten och därmed på ekonomins långsiktiga potential. Precis som Konjunkturinstitutet gör regeringen bedömningen att arbetslösheten ligger kvar på 6,3 procent i år och ökar till 6,4 procent nästa år. Regeringen gör bedömningen att arbetslösheten därefter fortsätter att öka svagt till en jämviktsnivå på 6,5 procent 2022. Konjunkturinstitutets bedömning är att jämviktsarbetslösheten 2022 uppgår till 6,8 procent.

I likhet med Konjunkturinstitutet förutser regeringen att KPIF-inflationen blir lägre än inflationsmålet i år och de närmaste åren och når upp till 2 procent först 2022.

Nyckeltal

* Det offentligfinansiella sparandet 2018 i vårändringsbudgeten och vårpropositionen för 2019 avviker från regeringens presenterade prognos där det finansiella sparandet uppgår till 0,9 procent av BNP. Detta till följd av att ny information i samband med EDP rapporteringen har beaktats i prognosen men inte i budgetarbetet.

Anm. Regeringens och Konjunkturinstitutets prognoser för offentligt finansiellt sparande är inte direkt jämförbara. Konjunkturinstitutet behandlar 2021 och 2022 som scenarioår, där det i scenariot antas aktiva åtgärder för bland annat bibehållen personaltäthet i offentligfinansierade välfärdstjänster.

Kommentarer till finanspolitiken

Vårändringsbudgeten innehåller reformer om ungefär ca 4,5 miljarder kronor för 2019, varav ca 1,0 miljarder i skattesänkningar och ca 3,5 miljarder kronor i ökade utgifter. Reformerna finansieras fullt ut, med skattehöjningar på ca 1,3 miljarder kronor och besparingar på ca 3,3 miljarder kronor. Därtill tillförs i vårändringsbudgeten omkring 1,5 miljarder kronor för oundvikligheter och nödvändiga tillskott, främst till följd av högre kostnader för rättsliga biträden och läkemedelsförmåner.

Vårändringsbudgeten ska enligt praxis och enligt riktlinjerna i förarbetena till riksdagsordningen endast användas för nya reformer om förutsättningarna i ekonomin har ändrats sedan föregående budgetproposition. Men efter ett utdraget regeringsskifte är det också i enlighet med förarbetena att använda vårändringsbudgeten för nya reformer. Mot bakgrund av detta ser Konjunkturinstitutet positivt på att årets vårändringsbudget inte innehåller ofinansierade reformer. Att vårändringsbudgeten i år innehåller ett antal fullt finansierade reformer är samtidigt förståeligt, mot bakgrund av att Socialdemokraterna och Miljöpartiet i början av året ingått en sakpolitisk överenskommelse med Centerpartiet och Liberalerna, och därefter bildat en ny regering. Överenskommelsen väntas ge större avtryck på budgetpropositionen för 2020. Konjunkturinstitutets prognos är att höstens budgetproposition kommer att innehålla ofinansierade reformer på i storleksordningen 20–30 miljarder kronor.

Ett viktigt syfte med vårpropositionen är att ange riktlinjer för finanspolitiken under de kommande åren. Denna del av vårpropositionen är i år ovanligt kortfattad. Konjunkturinstitutet anser att det vore lämpligt att i höstens budgetproposition ge en tydligare bild av finanspolitikens inriktning för de kommande åren.

I vårändringsbudgeten för 2019 föreslår regeringen att den fastställda nivån på utgiftstaket för 2021 ska höjas. Att utgiftstaket ändras i en vårändringsbudget är förståeligt mot bakgrund av att en ny regering har tillträtt sedan utgiftstaket fastställdes. Därtill görs en bedömning att utgiftstaket för 2022 kommer att uppgå till 1498 miljarder kronor, vilket är knappt 60 miljarder kronor högre än det nu föreslagna utgiftstaket för 2021. Ökningen mellan 2021 och 2022 är relativt stor, men lämnar utrymme för att under mandatperioden genomföra reformer i en omfattning som är i linje med Konjunkturinstitutets bedömning av budgetutrymmet under återstoden av mandatperioden och med ett ungefär oförändrat skattetryck.

Kommentarer till specifika åtgärder som påverkar arbetsmarknaden

De nya reformer som presenteras inom arbetsmarknadsområdet bedöms ha begränsade effekter på sysselsättning och arbetslöshet. Konjunkturinstitutet bedömer att förlängningen det s.k. växastödet från 12 till 24 månader kan vara fördelaktig för det enskilda företaget, men anser inte att förlängningen kommer att ha några större effekter på sysselsättningen. När det gäller nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för unga bedömer Konjunkturinstitutet att nedsättningen kan öka efterfrågan på ung arbetskraft, men att det samtidigt finns risk för betydande undanträngningseffekter eftersom många anställningar troligen skulle ha ägt rum ändå. Det kan också finnas en risk att vissa unga till följd av förslaget väljer att arbeta i stället för att studera.

Regeringen avser att utvidga nystartsjobben till att omfatta även företag som inte har kollektivavtal. Dessutom avser Regeringen tillföra medel till s.k. lokala jobbspår. Konjunkturinstitutet bedömer att de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som lyfts i vårändringsbudgeten främst kommer att resultera i omfördelningar mellan befintliga åtgärder. De utökade medel som riktas till nystartsjobb och lokala jobbspår bedöms få marginellt positiva effekter på sysselsättningen och för integreringen på arbetsmarknaden.

Kommentarer till specifika åtgärder på miljö- och klimatområdet

Det klimat- och miljöpolitiska inslaget i 2019 års vårändringsbudget omfattar ca 2 miljarder kronor. Av de föreslagna satsningarna bedömer Konjunkturinstitutet att vissa har potential att bidra till måluppfyllelse på ett kostnadseffektivt sätt. Det finns emellertid även exempel på åtgärder som Konjunkturinstitutet inte bedömer som verksamma eller kostnadseffektiva. Utökade stöd till Klimatklivet och solceller är till exempel ur kostnadseffektivitetsperspektiv tveksamma. Nedan följer kommentarer på några av de föreslagna åtgärderna.

Klimatinvesteringar

Anslaget till klimatinvesteringar höjs med 758 miljoner kronor – 750 miljoner kronor till Klimatklivet och ladda-hemma-stödet och 8 miljoner till redan ingångna avtal inom ekobonussystemet för överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart. Som även noterats av Riksrevisionen riskerar Klimatklivet att gå till åtgärder som sannolikt ändå skulle ha genomförts eller till aktörer som redan träffas av starka styrmedel. För kostnadseffektivitet och additionalitet är därför utformningen av Klimatklivet av yttersta vikt. Även ladda-hemma-stödet riskerar främja åtgärder som hushållen ändå skulle genomföra utan stöd. I den mån ekobonus motiveras utifrån att godstransporter på väg inte bär sina externa kostnader bör styrningen snarare sikta mot att lösa det problemet.

Stöd till solceller

Stödnivån för installation av solceller sänks från 30 till 20 procent av investeringskostnaden. Samtidigt höjs anslaget till investeringsstödet med 300 miljoner kronor. Syftet är att fler ska kunna ta del av stödet. Enligt Konjunkturinstitutets beräkningar var den tidigare stödnivån oskäligt hög. En sänkning av stödnivån är därför rimlig. Emellertid är stödet varken kostnadseffektivt sett ur ett snävt solelsperspektiv eller ett bredare förnybarhetsperspektiv. Statliga anslag till solcellsstöd kostar men bidrar ytterst marginellt till att uppfylla en ambition om 100 procent förnybar elproduktion. Stödet borde därför slopas istället för att utökas.

Utökning av industriklivet

Industriklivet stödjer åtgärder som minskar industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser. Regeringen ökar anslaget till Industriklivet med 200 miljoner kronor. 100 miljoner kronor tillförs anslaget för att behovet av åtgärder för minskade utsläpp är stort, exempelvis vad gäller elektrifiering. Till detta tillförs 100 miljoner kronor till åtgärder som syftar till att på sikt bidra till negativa utsläpp, såsom FoU, tester, demonstrationer och investeringar. Konjunkturinstitutet har tidigare påpekat att Industriklivets syfte främst bör vara att indirekt bidra till minskade globala utsläpp via utveckling och internationell spridning av klimatpåverkande teknik. För det krävs att Sverige erbjuder tekniskt överlägsna och internationellt gångbara lösningar. Korrekt utformade stöd till utveckling av teknik för negativa utsläpp skulle kunna vara ett sätt för Sverige att ”gå före” i klimatpolitiken.

Höjd energiskatt och koldioxidskatt på bränslen vid viss användning

Nedsättning av energi- och koldioxidskatt på gruvdiesel slopas. Dessutom slopas nedsättningen av energiskatten och koldioxidskatten höjs för värmeproduktion i kraftvärmeverk. Syftet är att minska utsläppen av koldioxid. Konjunkturinstitutet anser att slopade/minskade nedsättningar i syfte att utjämna skattenivåerna är generellt sett kostnadseffektiva åtgärder, givet att skatterna är korrekt utformade med avseende på de mål de ska bidra till. En energiskatt är dock ett indirekt styrmedel för minskade koldioxidutsläpp. Konjunkturinstitutet efterlyser en fördjupad konsekvensanalys av risken för koldioxidläckage genom att gruvindustriell verksamhet flyttar utomlands.

Flygskatt

Regeringen väljer att behålla flygskatten med motiveringen att ”det är rimligt att flyget även fortsatt står för åtminstone en del av sina klimatkostnader”. Flyg inom EES-området ingår i EU ETS varför de redan möter en kostnad för sina utsläpp. Som en följd av att EU ETS nyligen har reformerats kan dock flygskatten åtminstone i närtid sänka de totala utsläppen från EU ETS, även om storleken på effekten är oklar. Flygskatten är emellertid trubbigt utformad och borde reformeras.

Kemikalieskatt

Kemikalieskatten höjs till 11 kronor per kilogram för vitvaror och 160 kronor per kilogram för övrig elektronik. Syftet är att ytterligare driva utvecklingen mot en giftfri miljö. Konjunkturinstitutet har tidigare påpekat att en varuskatt på viss elektronik för att minska miljö- och hälsoeffekter från flamskyddsmedel är ett trubbigt och samhällsekonomiskt ineffektivt styrmedel.