2017-09-20

Kommentar till budgetpropositionen för 2018

Regeringen är något mer optimistisk om svensk BNP-tillväxt 2017-2018 än Konjunkturinstitutet var i konjunkturuppdateringen i augusti. Regeringens mer optimistiska syn är delvis en effekt av att det genomförs ofinansierade reformer om 40,7 miljarder kronor i budgeten för 2018, vilket är betydligt mer än vad Konjunkturinstitutet tidigare räknat med. Konjunkturinstitutet gör preliminärt den samlade bedömningen att de nya reformerna på arbetsmarknaden får begränsade effekter på sysselsättningen och arbetslösheten på kort sikt. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan några av regeringens åtgärder inom klimat- och miljöområdet anses som önskvärda. Flera av åtgärderna borde dock analyseras djupare innan de genomförs, medan andra är svåra att motivera.

Regeringens något mer optimistiska syn om BNP-tillväxten bidrar till att de även är något mer optimistiska om utvecklingen på arbetsmarknaden. Regeringen förutser därmed att arbetslösheten faller till 5,9 procent nästa år, vilket är betydligt lägre än de 6,4 procent Konjunkturinstitutet räknade med i augusti.

BEGRÄNSADE EFFEKTER AV NYA REFORMER PÅ ARBETSMARKNADEN

De nya reformer som presenteras inom arbetsmarknadsområdet bedöms sammantaget ha begränsade effekter på sysselsättningen och arbetslösheten på kort sikt. Det finns stora utbildningsbehov till följd av det tidigare stora inflödet av flyktingar. Konjunkturinstitutets bedömning är att det är positivt att satsa på arbetsmarknadsnära utbildning. Fler personer i utbildning leder dock till färre personer i arbetskraften. Därmed blir både sysselsättningen och arbetslösheten något lägre än de annars blivit. På längre sikt är effekterna beroende av hur mycket utbildningen ökar individernas jobbchanser. Dessa effekter är mycket svåra att uppskatta. Konjunkturinstitutets bedömning är att ett utökat antal utbildningsplatser även bidrar till att hålla nere jämviktsarbetslösheten. Utan det utökade antalet utbildningsplatser i budgetpropositionen skulle den genomsnittliga utbildningsnivån hos befolkningen bli lägre, vilket skulle öka jämviktsarbetslösheten till följd av sämre matchning.


TVEKSAMMA MILJÖSATSNINGAR

Regeringen föreslår satsningar på klimat- och miljöområdet om 5 miljarder 2018. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan några av dessa satsningar anses önskvärda. Konjunkturinstitutet är dock kritiskt till flera av förslagen. I flera fall harmonierar förslagen dåligt med EU:s politik på respektive område, inte sällan motverkas de effekter som uppstår i Sverige av effekter i övriga medlemsstater. För andra satsningar anser Konjunkturinstitutet att det saknas motiv eller att det är tveksamt om satsningarna verkligen kommer ha avsedd effekt och att djupare analyser därför krävs.

OFFENTLIGFINANSIELLA ASPEKTER AV BUDGETEN

Enligt regeringens prognos faller det strukturella sparandet i offentlig sektor med 0,2 procentenheter mellan 2017 och 2018 samtidigt som resursutnyttjandet stiger. Finanspolitiken är därmed något expansiv och bidrar till att förstärka högkonjunkturen.

Åtgärderna i budgeten för 2018 är större vad Konjunkturinstitutet tidigare räknat med. Dessutom är utgiftsåtgärderna enligt Konjunkturinstitutets beräkningar större än vad som behövs för att hålla det offentliga välfärdsåtagandet oförändrat. Jämfört med Konjunkturinstitutets konjunkturuppdatering i augusti innebär regeringens reformer framför allt en starkare tillväxt i den offentliga konsumtionen, högre transfereringar och lägre skatter. Detta bidrar till att driva på BNP-tillväxten nästa år.

Enligt regeringens prognos kommer det strukturella sparandet att uppgå till 0,6 procent av BNP nästa år. Konjunkturinstitutets bedömning är att regeringens prognos för det strukturella sparandet bygger på en något för optimistisk syn på ekonomins långsiktiga produktionspotential. Den allmänna osäkerheten om ekonomins underliggande produktionspotential innebär att det finns risker förenade med att redan nu avisera omfattande reformer för 2019 och 2020 utöver de reformer som föreslås för 2018. Upptrappningen av statsbidragen till kommunsektorn 2019 och 2020 kan dock vara motiverade för att underlätta kommunsektorns planeringsförutsättningar.

Nyckeltal


2016

2017

2018

Faktisk BNP (procentuell förändring)




Regeringen

3,2

3,1

2,5

Konjunktur­institutet

3,2

3,0

2,2

 Arbetslöshet (procent av arbetskraften)

Regeringen

6,9

6,6

5,9

Konjunktur­institutet

6,9 

6,6 

6,4 

Sysselsatta (procentuell förändring) 

Regeringen

1,5

2,3

1,2 

Konjunktur­institutet 

1,5 

2,3 

1,0 

KPIF-inflation (årsgenomsnitt) 

Regeringen

1,4 

1,8 

1,7 

Konjunktur­institutet 

1,4 

1,9 

1,7 

Offentligt finansiellt sparande (procent av BNP) 

Regeringen 

0,9 

1,0 

0,9

Konjunktur­institutet 

0,9 

1,0 

1,0 

Konjunkturjusterat sparande (procent av pot. BNP) 

Regeringen 

1,0 

0,8 

0,6 

Konjunktur­institutet 

0,5 

0,4 

0,5 


 

KOMMENTARER TILL SPECIFIKA ÅTGÄRDER SOM PÅVEKAR ARBETSMARKNADEN

 

Generösare sjukpenninggrundande inkomst för egenföretagare

Regeringen föreslår att den som startar ett företag ska få tillgodoräkna sig samma sjukpenninggrundande inkomst som en anställd med liknande arbetsuppgifter har. Så är redan fallet för den som startar en enskild firma, men regeln utökas nu till att gälla även aktiebolag. Tiden som regeln ska gälla utökas också från två till tre år från det att företaget startades. Konjunkturinstitutets bedömning är att arbetsmarknadseffekterna är marginella.


Utvidgning av växastödet - sänkta arbetsgivaravgifter för aktiebolag och handelsbolag vid första anställd

Konjunkturinstitutets bedömning är att en majoritet av de företag som kommer att ta del av stödet skulle ha anställt även i frånvaro av stödet. Detta innebär att de positiva sysselsättningseffekterna, under den tid stödet finns, troligen kommer att vara begränsade och att åtgärden är förknippad med substantiella dödviktseffekter. Eftersom stödet är temporärt bedöms de permanenta sysselsättningseffekterna av stödet bli mycket begränsade, särskilt som stödet inte explicit riktas till några svaga grupper på arbetsmarknaden.


Sänkt skatt för personer med sjuk- och aktivitetsersättning och höjd garantinivå

Regeringen föreslår att en skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning införs fr.o.m. 2018. Regeringen föreslår också att garantinivån i sjuk- och aktivitetsersättningen höjs fr.o.m. den 1 juli 2018. Konjunkturinstitutet bedömer att förslagets effekter på arbetsutbudet är begränsade. Men det bör noteras att stegvis minska skillnaderna i inkomster mellan sysselsatta och andra, och därmed göra det mindre lönsamt att arbeta jämfört med att inte arbeta, på sikt kan vara förenade med minskade incitament att delta i arbetskraften.


Utökade utbildningsplatser i Kunskapslyftet

Kunskapslyftet utökas med 18 000 utbildningsplatser 2018. Totalt föreslås 32 000 nya utbildningsplatser i Kunskapslyftet fram till 2021. Det finns stora utbildningsbehov till följd av det stora antalet flyktinginvandrare som kommit till Sverige de senaste åren. Konjunkturinstitutets bedömning är att det är positivt att satsa på arbetsmarknadsnära utbildning. Det finns dock en stor osäkerhet i hur många utbildningsplatser som i praktiken kommer till stånd. Fler personer i utbildning leder till färre personer i arbetskraften. Därmed blir sysselsättningen och arbetslösheten något lägre än de annars blivit. På längre sikt är effekterna beroende av hur mycket utbildningen ökar individernas jobbchanser. Dessa effekter är mycket svåra att uppskatta.

Konjunkturinstitutets bedömning är att utökade utbildningsplatser även kan minska jämviktsarbetslösheten. Effekter av de utökade utbildningsplatserna på jämviktsarbetslösheten beaktas implicit i Konjunkturinstitutets beräkningar genom ett antagande om bibehållet statligt åtagande och genom att Konjunkturinstitutet i den demografiska framskrivningen av jämviktsarbetslösheten antar att utbildningsnivån hos befolkningen är konstant. Utan utökade utbildningsplatser skulle utbildningsnivån hos befolkningen minska, vilket skulle öka jämviktsarbetslösheten till följd av sämre matchning.


Nytt regelverk kring nyanländas etablering

Regeringen föreslår att regelverket för nyanländas etablering stramas åt och harmoniseras med regelverket för övriga arbetssökande. Etableringsplanen tas bort och ersätts med anvisning till program och ett åtgärdssystem införs. Utbildningsplikt för personer med bristande utbildning minskar sannolikt arbetskraftsdeltagandet på kort sikt.


Subventionerade anställningar

Introduktionsjobb föreslås ersätta olika former av anställningsstöd. En förenkling av anställningsstöden kan underlätta för arbetsgivare att utnyttja stöden. Hur de föreslagna förändringar påverkar sysselsättningen och arbetslösheten beror på hur antalet personer i sysselsättningsprogrammen förändras totalt. Konjunkturinstitutet bedömer att förslaget sannolikt inte påverkar de totala volymerna nämnvärt.


Arbetslöshetsförsäkringen

Regeringen föreslår att avdragsrätten för fackavgift återinförs och att en karensdag i a-kassan tas bort. En borttagen karensdag har en försumbar effekt på ersättningsgraden i a-kassa. Därmed bedöms inte jämviktsarbetslösheten påverkas av förslaget.
Förslaget om att återinföra avdragsrätten för fackavgift kan öka fackanslutningsgraden, vilket i sin tur skulle kunna öka arbetstagarorganisationernas förhandlingsstyrka. Detta skulle innebära högre jämviktsarbetslöshet. Det är dock inte möjligt att uppskatta storleken på denna effekt.


Höjt ersättningstak i sjukförsäkringen från 7,5 till 8 prisbasbelopp

Regeringen föreslår att den högsta ersättningen från sjukförsäkringen höjs. De förmåner som omfattas av höjningen är sjukpenning, rehabiliteringspenning, närståendepenning, smittbärarpenning, och ersättning från Försäkringskassan vid tvist om sjuklön. Konjunkturinstitutets bedömning är att högre ersättning vid sjukfrånvaro minskar de ekonomiska incitamenten att arbeta och kan därmed leda till färre personer i arbete och färre arbetade timmar. Effektens storlek är dock svår att bedöma därför att många anställda har kollektivavtalade ersättningar som ger kompletterande ersättning för inkomster över taket i sjukförsäkringen.


KOMMENTARER TILL SPECIFIKA MILJÖEKONOMISKA ÅTGÄRDER


Regeringen föreslår stora satsningar riktade mot klimathotet. Klimathotet är ett globalt problem. Dock fokuserar budgeten dels på inhemska stöd av olika slag och dels, som det verkar, innebär den en minskning av verksamma internationella insatser.

Klimatklivet

Genom Klimatklivet föreslår Regeringen en förstärkning av klimatrelaterade investe-ringsstöd bland annat till kommuner. Konjunkturinstitutet har påkallat allvarliga brister i utformningen av tidigare investeringsstöd, inte minst på grund av bristande kostnadseffektivitet och additionalitet. Klimatklivet kan tidigarelägga verksamma åtgärder, men kan även innebära kostsamma satsningar på åtgärder vilka sannolikt ändå skulle genomföras.

Industriklivet

Det föreslagna Industriklivet ger stöd till åtgärder för att minska processrelaterade utsläpp i industrin. Ovan nämnda problem hos Klimatklivet finns även här. Svensk processindustri ingår dessutom i EU ETS och verkar således inom ramen för en fastlagd utsläppsnivå. Stödet leder därmed inte till lägre totala utsläpp. Syftet med stödet står därmed främst att finna i att indirekt påverka de globala utsläppen via utveckling och internationell spridning av mindre klimatpåverkande teknik. Det kräver att Sverige både kan erbjuda tekniskt överlägsna men också internationellt gångbara lösningar.

Stöd till solceller och ladd-infrasturktur

Elcertifikatsystemet fasar in förnybar el på ett kostnadseffektivt sätt sett ur ett snävt sektoriellt perspektiv. Det särskilda stödet till solceller frångår principen om kostnadseffektivitet och teknikneutralitet och borde slopas istället för att utökas.

Ett hinder för elektrifieringen av transportsektorn är det moment 22 som uppstår mellan inköp av elbilar och utbyggnaden av ladd-infrastruktur. Vidare finns incitament att åka snålskjuts på andras investeringar vilket kan leda till att investeringar i laddinfrastruktur blir lägre än önskat. Detta kan motivera statliga stöd till kommuner, bostadsrättsföreningar, hyreshus och till investeringar längs vägar. Det kan däremot svårligen motivera stöd till hushåll för privata investeringar i laddare. Ladda hemma-stödet riskerar att bli ett stöd för en åtgärd som hushållen ändå skulle göra.

Levande städer

Regeringen föreslår satsningar på stöd till kommuner för gröna städer och en subvention till elcyklar och elmopeder. Även om stödens exakta utformningar ännu inte är klara ter sig båda svårmotiverade. Det förra är en kommunal angelägenhet och för det senare finns föga indikationer på att marknaden inte fungerar tillfredsställande även utan statlig inblandning.

Flygskatt

Flyg inom EES ingår i EU ETS. En flygskatt på dessa flygningar påverkar därmed inte systemets koldioxidutsläpp. För flygningar till länder utanför EES kan flygskatten emellertid minska de globala utsläppen, givet att antalet flygningar minskas. Konjunkturinstitutet har tidigare noterat att det finns mer träffsäkra sätt att minska flygets klimatpåverkan på än den föreslagna skatten.

Bonus-Malus

EU ställer krav på biltillverkarna att de bilar de säljer inom EU ska uppfylla en genomsnittlig högsta utsläppsnivå. Det föreslagna bonus-malus-systemet harmonierar dåligt med detta. I stället för en utsläppssnålare bilpark inom EU blir en förväntad effekt av systemet att svenska bilister subventionerar biltillverkarnas arbete med att klara de gemensamma koldioxidkraven.

Bränslebytet - reduktionsplikt

Sannolikheten att EU skulle ge ytterligare dispens för en differentierad koldioxidbe-skattning av bränslen är liten. Givet detta menar Konjunkturinstitutet att reduktions-plikten är en lämplig väg att gå. Det bör noteras att detta är en stor förändring i styrningsstrategi, till exempel kommer koldioxidskatten förlora sin funktion att påverka drivmedelsvalet.

Avskaffande av utsläppsbromsen

Regeringen föreslår att utsläppsbromsen, som syftar till att köpa in och annullera utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem, avskaffas. Under rådande system torde utsläppsbromsen vara ett av de minst kostsamma sätten att minska de globala klimatutsläppen. Avskaffandet motiveras utifrån att annulleringarna förväntas ske ändå givet det kommande regelverket. Regeringen anger att medlen därför bör användas till ”andra viktiga klimatåtgärder”. Eftersom är oklart vilka åtgärder som avses är det svårt att ytterligare kommentera avskaffandet.

Utsläppskvoter har ett värde

Regeringen förslår ett borttagande av så kallade utsläppsenheter (under ESD) motsvarande 6,4 miljoner ton CO2e. Med motiveringen att det inte finns något marknadspris på dessa bedömer regering (sid 119) att ”inget ekonomiskt värde kan anges för det svenska överskottet av AEA”. Detta är inte korrekt. Den svenska ESD-sektorns skuggpris för 2020 anger det värde man väljer bort.